清末台灣建省前的政區略述
我國對台灣地區的早期行政管轄,始見于南宋時期。台灣島正式劃分行政區域,則開始于明鄭時代。南明永曆十五年(1661年),鄭成功稱台灣爲“東都”,在赤崁城(在今台南)設立承天府,所轄2縣以新港溪爲界:以北至雞籠設爲天興縣,縣治佳裏興;以南至琅峤(今恒春)爲萬年縣,縣治在今台南縣二贊村;另設南路、北路、澎湖島3安撫司。永曆十八年(1664年),鄭經繼位後改東都爲“東甯”,以承天府所轄2縣升置天興、萬年2州,另設南路、北路、西路、澎湖4安撫司。
康熙二十二年(1683),清朝擁有了對全台灣的統治權。翌年,在台灣設置一府三縣,即台灣府和台灣、鳳山、諸羅三縣,府治台灣縣東安坊(今台南)。雍正元年(1723年),北部的諸羅縣析置彰化縣和淡水廳;雍正五年(1727年)增設澎湖廳。乾隆五十二年(1787年),諸羅縣改稱嘉義縣。嘉慶十七年(1812年),由淡水廳析置噶瑪蘭廳。光緒元年(1875年),台灣府境分爲2府8縣4廳:北部增設台北府,轄宜蘭、淡水、新竹3縣和基隆廳,府治淡水縣艋舺(今台北市區);中南部仍爲台灣府,轄彰化、嘉義、鳳山、恒春、台灣5縣和澎湖、埔裏社、卑南3廳,府治台灣縣。可以說,建省以前,台灣的政治重心一直在南部。
清朝光緒時期的台灣地圖
台灣建省與初定彰化爲省會
晚清時期,台灣處在美國、日本、法國等帝國主義國家侵略中國的前沿陣地。同治十三年(1875),作爲欽差大臣赴台處理對日交涉的沈葆桢即言:“年來洋務日密,偏重東南,而台灣海外孤懸,七省以爲門戶,關系非輕。”台灣此時吏治不清,經費不足,因此清廷開始反複探索治理台灣的體制應如何架構,先後有沈葆桢所倡福建巡撫移駐台灣、王凱泰奏巡撫輪駐閩台、袁保桓請專設台撫、丁日昌複請督撫輪駐等議,體制難定,台灣的建設也一度陷于停滞。中法戰後,台灣地位更加凸顯,經醇親王奕譞等再次奏請,清廷以台灣爲南洋門戶,設置福建台灣巡撫專駐台灣,添設藩司,正式于台灣設置行省。
既然要建省,省會的選擇是一重大議題。光緒七年(1881),毓英任福建巡撫巡台籌辦台灣防務時,認爲必須使台灣南北聲氣相通,而現有台灣府城偏于一隅,不易顧及北路,應将府道移設彰化,建城于東大墩,居中控制,建設大溪橋。這一計劃中的政治中心預定作爲将來的省會。但毓英因中法戰起,奉調主持雲南軍事,彰化建設之議未能實施。台灣建省後,首任台灣巡撫劉銘傳預定設省治在彰化縣橋仔頭(雅作橋孜圖,今台中市中心),他規劃修建一條橫貫南北的鐵路,再修一條跨越東西的公路,這樣省會位于台中可以居中而掌握四方。
于彰化建設省會的消息也引起了本地士紳的踴躍情緒,甚至出現了向劉銘傳建議省治應設于鹿港的提案。據署彰化知縣李嘉棠禀稱,本縣紳士前廣東新興縣知縣蔡德芳等二十二人佥稱:“竊台灣建省,近複蒙欽憲下駐,帶率員紳就彰屬内周曆相度,擇建省垣。遠近聞風,争相頂祝。”顯然清廷大員反複于彰化考察省會選址的行爲已風聞遠近,這些鄉紳言稱,擔心台島山川形勢,非巡撫耳目所能遽周,故陳所見:
《巡視台陽圖》
“台灣一島孤懸,南北綿亘千餘裏;東盡橫山,西臨瀚海。重以土浮民靡,動辄生變;無事則耕漁亦足相安,有事則請兵籌饷,在在仰需内地。伏思開台之初,建設郡、廳、縣多從海口,意殆爲是。獨嘉義一縣城離海稍遠,每遇揭竿,四面受困;曆征前事,可爲寒心!至如彰化城,西離鹿港,不過十餘裏。其奈東延内山、平洋遼闊,伏莽滋擾;兼之溪多林雜,防禦難施。即如同治元年戴逆自内一發,城池立陷;城之西面隻一橋被斷、一竹圍被踞,雖内地大兵數千接屯鹿港,經年莫能前進。洎乎南北大兵夾擊,收複後猶争。爰乾隆年間貴西道趙翼議移彰城于鹿港之說,懇恩入告,事雖未行;要其大意,總以設城距海越近越是也。今當盛朝,威靈震叠,欣荷欽憲撫臨此邦,營建省會;從此添兵足饷,重權鎮攝,全台托庇,萬萬不至慮此。”
他們認爲現在的彰化離山區太緊,易被前後夾擊,不如遷址于臨海的鹿港。劉銘傳的回複則透露出清朝官方選擇省會的考慮因素:“台灣建立省城控制全台,必得形勢可觀,方能建城。如台灣府爲興創之始基;台北府物産最富,滬尾、基隆兩口爲全台之要隘,若該二府紳士于此兩處請建省城,尚非謬論。鹿港瀕海,地勢低下,水口沙淺,不能泊船。”他認爲這些士紳“忽請建立省城,非爲控制全台起見,特爲本地貿易起色耳”,“統論全台局勢,豈有棄中、南、北、前、後三千裏地方,獨重鹿港一鎮之理!如以鹿港傍海易守,不緻四面受敵;何以福建省城不立于長門、江蘇省城不立于吳淞?查該紳士等始議建省必就彰化縣城,繼又禀在大墩地方,現又禀請于鹿港建省;侈然自大,随意指陳,直視台灣地方隻有鹿港一鎮最重、台灣紳士亦隻有鹿港最大,殊屬荒謬!”如果官方所選之地“或有兇砂惡水,來龍不真;或山水陰陽不交,不成格局”,均可任由地方紳士知堪輿者一一指駁,體統何在。清廷規劃台灣省會已抛卻陰陽迷信之說,而全在地理形勢。劉銘傳又稱:“查大墩地方襟山帶海,控制南北,實天造省會之基;本經岑宮保勘定建城,複經本爵部院上年親往察看,堪建省城。”可見劉銘傳也是贊誠毓英所見,建省城治所于彰化縣内。
台北的發展與定爲省會
光緒十五年(1889),劉銘傳命台灣知縣黃承乙、中路統領林朝棟築省城。但因原歸商辦的台灣鐵路出現變故,劉銘傳隻得挪用修建省會的經費修建鐵路,緻使省城工程延緩。因省城各項設施尚未建成,劉銘傳一直将巡撫衙門設在台北。從前述劉銘傳對台北的評價“台北府物産最富,滬尾、基隆兩口爲全台之要隘”,可見如果将省會設于台北亦非不可接受,因爲台北此時已是全台“物産最富”之處。《天津條約》之後,滬尾、基隆爲北部最重要的兩個港口,位置重要。
清朝收複台灣後,統治重心一直在南部,但北台灣、特别是台北地區也在不斷發展中。康熙、乾隆年間,福建漳州、泉州有組織的墾民紛至沓來。他們的辛勤墾殖,使台北盆地從原來的荒灘野嶺變成魚米之鄉。嘉慶初年統計,台北盆地農戶已達21萬人。稻米、茶葉、蔗糖、樟腦和硫磺的采制也崛起成爲台北的重要産業。台北漢人修建的最早集市是新莊和艋舺街,嘉慶年間,由于新莊河港逐漸淤塞,台北的貿易中心逐漸向下遊轉移到淡水河東岸的艋舺街(今萬華街),它和台南府城、台中鹿港并稱台灣三大都市,有“一府二鹿三艋舺”之說。
随着中法戰争與台灣建設,台北城防與城市建設并行,成爲軍政重鎮。劉銘傳于台灣實施新政期間的鐵路、公路、航運、電線、電報皆圍繞台北興建,大稻埕、西門一帶也興起于此時。台北成爲全台水陸交通和通訊樞紐。自此确立了台北政治經濟中心地位。
劉銘傳
因此,接任劉銘傳任台灣巡撫的邵友濂認爲:“(彰化地區)本系一小村落,自設縣後,民居仍不見增;良由環境皆山,瘴疠甚重,仕宦商賈托足維艱,氣象荒僻,概可想見。況由南、北兩郡前往該處,均非四、五日不可。其中溪水重疊,夏秋辄發;設舟造橋,頗窮于力;文報常阻,轉運尤艱。台中海道淤淺,風汛靡常,難于駛進輪船。不獨南北有事接濟遲滞;即平日一切造辦運料,亦增勞費。揆諸形勢,殊不相宜;且省會地方,神廟、衙署、局所在所必需;用款浩煩,無從籌措,是以分治多年迄未移駐該處;自今以往,亦恐舉辦無期。”台北府作爲全台上遊,巡撫、藩司久駐于此。衙署廟局,已經粗成;舟車兩便,商民輻辏。且鐵路已修至新竹,經費稍裕後,即可分儲糧械,爲省城後路。故應将台北府設爲省會首府。台北形勢彙聚,加上彼時清廷已内外交困,無力再于台中另築新城,故依邵氏奏請,此後,台北就成爲了台灣省會。
參考文獻
1、商偉凡:《與大陸一脈相承的台灣政區沿革》
2、侯軍義:《台灣省會定于台北始末》
3、馬骐:《劉銘傳與台北建城》
孔迎川(中國社科院中國邊疆研究所)